Συνταγματική αναθεώρηση πώς, πόθεν και γιατί

Γράφει ο
Πάνος Βενέρης

 

Το Σύνταγμα, είναι ο καταστατικός χάρτης της χώρας ή ο θεμελιώδης της Νόμος που όλα πηγάζουν απ’ αυτόν. Είναι ένα νομικό κείμενο 32 μόνο σελίδων, κινείται σε επίπεδο αρχών, οι οποίες αποτελούν την πεμπτουσία του οργανωμένου κοινωνικού συνόλου.  Αποτελείται από 120 άρθρα που πραγματεύονται τη μορφή του πολιτεύματος, τις σχέσεις κράτους – εκκλησίας, τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα και την οργάνωση και τις λειτουργίες της πολιτείας. Όλοι οι Νόμοι και τα κατ’ εξουσιοδότησή τους θεσμικά πλαίσια  (Π.Δγματα, Υπουργικές Αποφάσεις κλπ) πρέπει να είναι συμβατά τόσο με το γράμμα όσο και με το πνεύμα του Συντάγματος. Τη συμβατότητα ή μη, κρίνει το ΣτΕ, θεσμός που ιδρύθηκε επί Ελευθερίου Βενιζέλου.

Η Συνταγματική ιστορία της νεώτερης Ελλάδας, έχει εξαιρετικό ενδιαφέρον. Τα πρώτα Συντάγματα από της σύστασης του κράτους μετά την επανάσταση του 1821, ήταν «αναλώσιμα». Στην ουσία η Συνταγματική ιστορία αρχίζει το 1884 όταν ο βασιλιάς Όθωνας παραχώρησε Σύνταγμα μετά από την εξέγερση της 3ης Σεπτεμβρίου 1843 (εξ ου και η πλατεία Συντάγματος που ήταν τότε ο χώρος μπροστά από τα βασιλικά ανάκτορα που σήμερα στεγάζουν τη Βουλή και που είχαν μόλις αποπερατωθεί για να στεγάσουν τους πρώτους ενοίκους Βασιλείς Όθωνα και Αμαλία που εγκαταστάθηκαν σ’ αυτά την 25 Ιουλίου 1843).

Στο Σύνταγμα αυτό θεσπίστηκε ως πολίτευμα η «συνταγματική μοναρχία». Ακολούθησε το Σύνταγμα του 1864 όπου το πολίτευμα μετατράπηκε σε «βασιλευομένη δημοκρατία». Ακολούθησε το Σύνταγμα του 1911 με τον Ελευθέριο Βενιζέλο. Με αυτό δόθηκε δικαίωμα ψήφου σε όλους τους άνδρες (και όχι μόνο στους «έχοντες και κατέχοντες» που ίσχυε μέχρι τότε) για να ακολουθήσουν μια σειρά αναθεωρήσεις που αναιρούσαν η μια την άλλη τα ταραγμένα χρόνια μεταξύ και κατά τη διάρκεια των δυο παγκοσμίων πολέμων. Και φτάνουμε στο μεταπολεμικό Σύνταγμα του 1952 οι ρυθμίσεις του οποίου ενώ ήταν άκρως συντηρητικές (στο απόηχο του εμφυλίου) έκαναν μια θετική ανατροπή καθιερώνοντας το δικαίωμα ψήφου στις βουλευτικές εκλογές και στις γυναίκες. Στο ακροτελεύτιο άρθρο 114 του Συντάγματος αυτού αναφερόταν  «Η τήρησις του παρόντος Συντάγματος αφιερούται εις τον πατριωτισμόν των Ελλήνων». Το 1-1-4 κυριάρχησε ως κεντρικό σύνθημα της αριστεράς  κατά τη δεκαετία του ’60 για την προάσπιση δημοκρατικών ελευθεριών.  

Ακολούθησε το Σύνταγμα των συνταγματαρχών το 1968 που επικυρώθηκε το ίδιο έτος με δημοψήφισμα (οι παλαιότεροι θα θυμούνται τη φοβερή γελοιογραφία του Βασίλη Χριστοδούλου που την άλλη μέρα απεικόνιζε Κρητικό λυράρη να τραγουδά «μαθές δεν εματάγινε τέτοιο κουτί ρημάδι, ΟΧΙ να ρίχνεις το πρωί να βγαίνει ΝΑΙ το βράδυ»!...). Με το Σύνταγμα αυτό δόθηκαν εξουσίες στο στράτευμα παρακάμπτοντας την αντίστοιχη πολιτική ηγεσία. Μετά την πτώση της χούντας, αφού καταργήθηκε η «βασιλευομένη δημοκρατία» με το δημοψήφισμα του 1974 επί Κων/νου Καραμανλή,  φτάνουμε στα μεταπολιτευτικά χρόνια με βασικό καταστατικό χάρτη το Σύνταγμα του 1975 που εν πολλοίς ισχύει μέχρι σήμερα με κάποιες αναθεωρήσεις ορισμένων άρθρων το 1986, 2001 και 2008. Παρότι οι αναθεωρήσεις αυτές ήταν δευτερεύουσας σημασίας, ειδική μνεία θα κάνω ότι στο Σύνταγμα του 2001 μπήκε για πρώτη φορά στο αρθ. 101 ως «ερμηνευτική δήλωση» η έννοια της «νησιωτικότητας» που μετατράπηκε σε κανονική παράγραφο με την αναθεώρηση του 2008. Το αν εφαρμόστηκε ή όχι, είναι μια άλλη ιστορία!...

Είναι κοινό μυστικό ότι στην Ελλάδα αρκετοί Νόμοι είναι κάτι σαν τη γραβιέρα. Διάτρητοι και «μπάζουν» από παντού! Το μεν «γράμμα» συνήθως επιδέχεται πολλών ερμηνειών (και επομένως παρερμηνειών), το δε «πνεύμα» είναι κάτι σαν το «τζίνι του Αλλαντίν». Ξεφυτρώνει εκεί που δεν το περιμένεις και ως δια μαγείας η επίκλησή του μπορεί να αλλάξει όλη τη φιλοσοφία του ακόμη και δια …εγκυκλίου!... Άσε που το κάθε νομοθέτημα έχει στην ουρά του δεκάδες …παρανυφάκια (βλ. άσχετες τροπολογίες) που παρεισφρέουν σε άλλα νομοθετήματα χωρίς κανείς να καταλάβει τι ακριβώς συμβαίνει!... Κερδίζει επομένως όποιος στο τέλος βγάλει τον …άσσο από το μανίκι!...

Επειδή ο θεμελιώδης Νόμος της πολιτείας, το Σύνταγμα, δεν θα μπορούσε να είναι κάτι ανάλογο γιατί τότε θα κατέρρεαν όλα, ο Συνταγματικός Νομοθέτης σκέφτηκε (ορθά) ότι για να αλλάξει οτιδήποτε σ’ αυτό απαιτείται ειδική διαδικασία. Και σε χρόνο και σε αριθμό βουλευτικών ψήφων.

Έτσι, η λεγόμενη «Συνταγματική Αναθεώρηση», η τροποποίηση δηλαδή άρθρων του Συντάγματος, γίνεται σε δυο βουλευτικές περιόδους και αφού μεσολαβήσουν εκλογές, απαιτείται δε να ψηφισθεί από αυξημένη πλειοψηφία δηλαδή των 3/5 του συνόλου των Βουλευτών, ήτοι με 180 ψήφους. Η Βουλή που ξεκινά τις διαδικασίες αναθεώρησης λέγεται «προτείνουσα» η δε επόμενη που θα προκύψει από εθνικές εκλογές και συνεχίσει τις διαδικασίες, λέγεται «αναθεωρητική».
Η «προτείνουσα» Βουλή οριστικοποιεί τα αναθεωρητέα άρθρα δίχως να προσδιορίζει το περιεχόμενο της αναθεώρησης, καθότι αυτό αποτελεί έργο της επόμενης Βουλής δηλαδή της «αναθεωρητικής».

Στην «προτείνουσα» Βουλή γίνονται δυο ψηφοφορίες που απέχουν μεταξύ τους ένα μήνα. Για να θεωρηθεί κάποιο άρθρο «αναθεωρητέο» θα πρέπει να λάβει και στις δυο ψηφοφορίες είτε την απόλυτη πλειοψηφία (151 ψήφους) είτε την ενισχυμένη πλειοψηφία (180 ψήφους). Σε περίπτωση που λάβει την απόλυτη πλειοψηφία, τότε στην επόμενη Βουλή (την αναθεωρητική) οι προς αναθεώρηση ρυθμίσεις πρέπει να λάβουν ενισχυμένη πλειοψηφία (180 ψήφους), ενώ σε περίπτωση που λάβει την ενισχυμένη πλειοψηφία (180 ψήφους) τότε στην αναθεωρητική Βουλή αρκεί η απόλυτη πλειοψηφία (151 ψήφοι).

Εξάγεται επομένως το συμπέρασμα ότι για να έχει πιθανότητες αναθεώρησης κάποιο άρθρο τότε θα πρέπει  στην προτείνουσα Βουλή να τύχει αυξημένης πλειοψηφίας (180 ψήφοι). Άλλως, στην αναθεωρητική Βουλή, δηλαδή αυτή που θα προκύψει μετά τις εκλογές θα πρέπει τότε να  λάβει τις 180 ψήφους γεγονός εξαιρετικά δύσκολο και δεν χρειάζεται νομίζω να το αναλύσω. Υπάρχουν βέβαια και άρθρα μη αναθεωρητέα, όπως η μορφή του πολιτεύματος.
Είναι ευνόητο ότι η αναθεώρηση του καταστατικού χάρτη της χώρας απαιτεί ευρύτερες συναινέσεις και επομένως πολιτικο-ιδεολογική συνάφεια και σταθερότητα. Δεν μπορεί να γίνει σε περιόδους έντονης αντιπαράθεσης, διότι ακόμη και αν υπάρχουν συγκλίσεις, αυτές θα υπονομευθούν από τις διάφορες σκοπιμότητες είτε στην προτείνουσα, είτε στην αναθεωρητική Βουλή. Αυτό μας δείχνει η ιστορία.

Για παράδειγμα, ενώ η Συνταγματική Αναθεώρηση του 2008 άρχισε με μεγάλες φιλοδοξίες (ψηφίστηκαν στην προτείνουσα Βουλή ως αναθεωρητέα κάπου 70 άρθρα αν θυμάμαι καλά), κατέληξε σε αναθεώρηση ήσσονος ή «συντεχνιακής» σημασίας αφού η αναθεωρητική Βουλή επικεντρώθηκε σε ελάχιστες ρυθμίσεις όπως στην άρση του ασυμβίβαστου της ιδιότητας του βουλευτή με την άσκηση επαγγέλματος.

Πριν έλθω στο σήμερα, θεώρησα σκόπιμο να κάνω αυτή την κάπως μακροσκελή αναφορά γιατί πιστεύω ότι η πλειοψηφία των πολιτών δεν είναι επαρκώς ενημερωμένη σε σχέση με τα θέματα αυτά και επομένως ίσως να θεωρεί ότι δεν την αφορούν αφού δεν σχετίζονται με την καθημερινότητά τους. Και ίσως να έχουν δίκαιο. Ας δούμε το γιατί.

Οι διαδικασίες για την παρούσα Συνταγματική Αναθεώρηση άρχισαν εδώ και περίπου δυο έτη με τη συγκρότηση ειδικής επιτροπής για επεξεργασία προτάσεων. Προ ημερών συνεδρίασε η «προτείνουσα» Βουλή και τέθηκε σε πρώτη ψηφοφορία ποια από τα άρθρα που πρότεινε η επιτροπή θα κριθούν τελικά αναθεωρητέα έτσι ώστε η επόμενη Βουλή να καθορίσει το περιεχόμενο της αναθεώρησης και αντίστοιχα να τα επικυρώσει με ψηφοφορία όπως προανέφερα.

Έτσι, με πάνω από 180 ψήφους (ενισχυμένη πλειοψηφία) κρίθηκαν αναθεωρητέα τα άρθρα που αφορούν: στην αποσύνδεση της εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας από τη διάλυση της Βουλής (αρθ 32), τον περιορισμό της βουλευτικής ασυλίας (αρθ 62), το δικαίωμα της κοινοβουλευτικής μειοψηφίας να συγκροτεί μέχρι δύο Εξεταστικές Επιτροπές (αρθ 68), τον περιορισμό των προνομιακών ρυθμίσεων περί ευθύνης υπουργών (αρθ 86) και τέλος την εξομοίωση των στρατιωτικών δικαστηρίων με τα τακτικά δικαστήρια (αρθ. 96)

Τα άρθρα που κρίθηκαν αναθεωρητέα με πάνω από 151 ψήφους (απόλυτη πλειοψηφία) αφορούν στην: κατοχύρωση της θρησκευτικής ουδετερότητας του κράτους, κατοχύρωση του πολιτικού όρκου, κατοχύρωση κοινωνικών δικαιωμάτων και κοινωνικών αγαθών, κατοχύρωση εργασιακών δικαιωμάτων, κύρωση διεθνών συνθηκών με δημοψήφισμα, υποχρεωτική βουλευτική ιδιότητα του πρωθυπουργού, καθιέρωση δημοψηφισμάτων με λαϊκή πρωτοβουλία, καθιέρωση αναλογικού εκλογικού συστήματος και βουλευτών απόδημου ελληνισμού, καθιέρωση εποικοδομητικής ψήφου, καθιέρωση λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας και τον περιορισμό σε 3 κοινοβουλευτικές θητείες εκλογής βουλευτών.
Επίσης εγκρίθηκαν με 151 ψήφους μεμονωμένες προτάσεις βουλευτών που αφορούν: στην απαγόρευση διακρίσεων φύλου και σεξουαλικού προσανατολισμού, την καθιέρωση της αρχής της επιείκειας και κατάργηση της διάταξης περί καταχρηστικής άσκησης δικαιώματος, την αναπλήρωση του πρωθυπουργού για λόγους υγείας (πρόταση του Δημήτρη Κρεμαστινού), την επέκταση των εγγυήσεων δικαστικής ανεξαρτησίας στους στρατιωτικούς δικαστές και τον ορισμό του συστήματος περιφερειακής οργάνωσης και προστασίας των νησιωτικών και ορεινών περιοχών (πρόταση του Δημήτρη Γάκη)

Απορρίφθηκαν οι προτάσεις της για: δυνατότητα ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστήμιων (αρθ 16), τον ευρωπαϊκό προσανατολισμό της χώρας, τη χωροταξία το  περιβάλλον και την προστασία δασών (αρθ 24), την εκλογή της ηγεσίας της Δικαιοσύνης όχι από την κυβέρνηση αλλά από τη Βουλή, τον τρόπο Αναθεώρησης του Συντάγματος (αρθ 110) κλπ.
Καταθέτοντας την προσωπική μου άποψη που όμως πιστεύω ότι είναι πολύ κοντά στην πραγματικότητα, στην επόμενη Βουλή που θα είναι η «αναθεωρητική», πιθανότητα αναθεώρησης έχουν μόνο τα άρθρα που στην παρούσα Βουλή θα πάρουν και στη δεύτερη ψηφοφορία (σε λιγότερο από ένα μήνα) πάνω από 180 ψήφους. Το ακριβές περιεχόμενο της αναθεώρησης των άρθρων αυτών, όπως προανέφερα θα προσδιορισθεί στην επόμενη Βουλή και μπορεί να είναι από «επιδερμικό», μέχρι «εκ βάθρων». Η ιστορία δείχνει ότι η πλάστιγγα γέρνει προς την πρώτη εκδοχή. Διότι εκτός από την αποσύνδεση του χρόνου των εκλογών από το χρόνο της προεδρικής θητείας, δεν μπορώ να φαντασθώ ότι θα αλλάξει εκ βάθρων ο Νόμος περί ευθύνης Υπουργών (αρθ 86) ή η Βουλευτική ασυλία και θα αντιμετωπίζονται Υπουργοί και Βουλευτές όπως οι «κοινοί θνητοί» ή ο οποιοσδήποτε δημόσιος λειτουργός. Μακάρι να πέφτω έξω…

Ζωτικά ζητήματα όπως οι σχέσεις Κράτους – Τοπικής Αυτοδιοίκησης που θα μπορούσαν να αλλάξουν το (αποτυχημένο) μοντέλο διοίκησης της χώρας, να ελαχιστοποιήσουν τη γραφειοκρατία και να ρυθμίσουν συνταγματικά την αρχή της επικουρικότητας, δεν τέθηκαν για άλλη μια φορά στο τραπέζι του διαλόγου. Έτσι δεν αποτολμήθηκε μια πραγματική μεταρρύθμιση με Συνταγματικά κατοχυρωμένα ερείσματα, που θα μπορούσε να εμπιστευθεί τις τοπικές κοινωνίες όπως γίνεται σε όλο τον πολιτισμένο κόσμο εδώ και αιώνες. Γιατί ο «κρατισμός» που επικρατεί στη χώρα μας σε όλα τα επίπεδα, θέτει σε αντιπαράθεση τον εαυτό του με την τοπική αυτοδιοίκηση η οποία θεωρείται κάτι …υποδεέστερο μη δυνάμενη να αρθεί στο ύψος των περιστάσεων…

Και από εκεί πηγάζουν κατά την κρίση μου όλες οι παραδοξότητες και οι ταλαιπωρίες που υφίσταται σήμερα ο πολίτης. Αν κάποιος ανατρέξει σε παλαιότερα κείμενα και κατά καιρούς προτάσεις μου στις εκάστοτε προσπάθειες για συνταγματική αναθεώρηση θα διαπιστώσει ότι η πεποίθησή μου αυτή είναι διαχρονική. Δεν μπορεί για παράδειγμα για μια απλή τροποποίηση σχεδίου πόλεως που μπορεί να λύσει διαπιστωμένες δυσλειτουργίες μιας περιοχής, η για σύνταξη τοπικού ρυμοτομικού σχεδίου σε εκτός σχεδίου περιοχές για ανέγερση δημόσιων κτιρίων κοινής ωφέλειας (εκπαιδευτήρια, πολιτιστικά κτίρια κλπ)  να απαιτείται Προεδρικό Διάταγμα, δηλαδή να απασχολούνται: ο Δήμος (για τη σύνταξη της πρότασης, ανάρτηση, δημοσιοποίηση, απόφαση Δ.Σ), η Περιφέρεια (για τον έλεγχο και την εισήγηση στο ΣΥΠΟΘΑ) η Αποκεντρωμένη Διοίκηση (για την απόφαση του ΣΥΠΟΘΑ), το ΥΠΕΝ στο οποίο διαβιβάζεται στη συνέχεια ο φάκελος (Δνση Πολεοδομικού Σχεδιασμού και Νομοθετικό), ο Υπουργός ΠΕΝ για παραπομπή στο ΣτΕ (εφόσον οι αρμόδιες υπηρεσίες του δεν παραπέμψουν το θέμα ξανά πάλι πίσω στο Δήμο γιατί κατά την κρίση τους κάτι λείπει…), το ΣτΕ για γνώμη επί της Συνταγματικότητας της ρύθμισης, πάλι ο Υπουργός για παραπομπή στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και τέλος η Προεδρία της Δημοκρατίας για υπογραφή και δημοσίευση της ρύθμισης!... Πείτε μου, πως μπορούμε να πάμε μπροστά με αυτό τον τρόπο όταν παρόμοιες ρυθμίσεις σε όλο τον πολιτισμένο κόσμο διευθετούνται μόνο σε τοπικό επίπεδο και μάλιστα σε επίπεδο Α’ βάθμιου ΟΤΑ.

Θα μπορούσα να αναφέρω εκατοντάδες περιπτώσεις γραφειοκρατικών αγκυλώσεων  που πηγάζουν ακριβώς από το στρεβλό μοντέλο διοίκησης της χώρας μας που έχει ρίζες όχι τόσο στο Σύνταγμα αυτό καθ’ ευατό, αλλά στην …ερμνηνεία του!...  Το παράδειγμα που προανέφερα, το γεγονός δηλαδή ότι η Τ.Α είναι τελείως αποψιλωμένη από πολεοδομικές αρμοδιότητες είναι γιατί ερμηνεύτηκε ότι βάσει του αρθ. 24 του Συντάγματος η πολεοδομία – χωροταξία ανήκει στη ρυθμιστική αρμοδιότητα του κράτους και είναι ασύμβατη η μεταφορά έστω και κάποιων ήσσονος σημασίας ρυθμίσεων στην Τ.Α, παρότι κάτι τέτοιο προβλέπεται στο αρθ. 102. Επομένως προϋπόθεση για την ενεργό συμμετοχή σε επίπεδο κανονιστικών πράξεων της Τ.Α. στο θέμα του χωρικού – πολεοδομικού σχεδιασμού και επομένως της σχεδιασμένης ανάπτυξης, αποτελεί η αναθεώρηση του αρθ. 24 που όμως και αυτή τη φορά δεν κρίθηκε αναθεωρητέο για άλλους λόγους.

Να επομένως γιατί για το μέσο πολίτη η παρούσα αλλά και η κάθε Συνταγματική Αναθεώρηση έχει μικρή σημασία. Πρώτον γιατί ελάχιστοι γνωρίζουν τι ακριβώς είναι και δεύτερον γιατί αυτοί που γνωρίζουν ξέρουν ότι επί της ουσίας κανείς δεν τολμά να βάλει το δάκτυλο επί τον τύπον των ήλων.

Γιατί διαρκώς αναλωνόμαστε σε μεγαλοστομίες, εντυπωσιασμούς και αντιπαραθέσεις αδυνατώντας να δούμε το «μεγάλο κάδρο» που είναι η ευρεία συναίνεση στην αλλαγή του  μοντέλου διοίκησης της χώρας μέσα από την αναθεώρηση του πλαισίου που καθορίζει τις σχέσεις κράτους – Τ.Α. και άλλα πολλά, που θα μπορούσαν μετέπειτα να αλλάξουν την καθημερινότητα όλων μας. Και για να γίνει αυτό θα αρκούσε η προσθήκη ορισμένων μόνο λέξεων ή γραμμών σε λίγα άρθρα του Συντάγματος που όμως δεν γίνεται ποτέ…